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      2015年度影響中國礦業之十大法規政策
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      2015年度影響中國礦業之十大法規政策

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        剛剛過去的2015年是“十二五”收官之年,也是中國礦業經濟持續低迷、十分困難的一年。國家相關部門圍繞“宏觀政策要穩、產業政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底”,相繼出臺了一系列政策措施。

        作為一家專注于礦產資源領域的專業律師事務所——北京市雨仁律師事務所,以打造最具價值礦產資源法律智庫為宗旨,對2015年國家層面所發布的礦業相關規定進行了盤點,精心梳理了影響中國礦業經濟發展的十大法規政策。

        近日,中國礦業報記者專訪了北京市雨仁律師事務所高級合伙人、我國礦業法律問題專家申升,就這十大法規政策對中國礦業的影響進行了剖析和點評。

        一、國家發展和改革委等部門發布《愿景與行動》(“一帶一路”戰略)

        2015年3月28日,國家發展和改革委、外交部、商務部聯合發布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》中提出,要拓展相互投資領域,加大煤炭、油氣、金屬礦產等傳統能源資源勘探開發合作,積極推動水電、核電、風電、太陽能等清潔、可再生能源合作,推進能源資源就地就近加工轉化合作,形成能源資源合作上下游一體化產業鏈。

        “一帶一路”貫穿歐亞大陸,東邊連接亞太經濟圈,西邊進入歐洲經濟圈。無論是發展經濟、改善民生,還是應對危機、加快調整,許多沿線國家都同我國有著共同利益。在全球礦業持續低迷的大背景下,“一帶一路”戰略的實施將給礦業帶來無限的發展機遇?!耙粠б宦贰币巹澅尘霸谟谑澜缃洕鷱吞K乏力,中國周邊地區需要新的經濟引擎來帶動經濟繁榮,世界能源新格局變化提供了能源合作的契機——亞洲新興經濟體崛起帶動該區能源消費量增長,美國因能源獨立降低對中東能源依賴令后者亟需尋求新買家,加上烏克蘭危機把俄羅斯能源戰略推向亞洲,世界能源市場重心逐漸東移,中國成為能源地緣政治的中心,能源企業更是合作的主力軍。業內人士分析,“一帶一路”在能源領域的互聯互通主要體現在如下4個方面:“一帶一路”能源合作基建先行;借低油價加強“一帶一路”沿線油氣投資與整合;建立“一帶一路”能源金融體系;“一帶一路”能源合作由雙邊走向多邊,創造新秩序。

        此外,鋼鐵業將借力擺脫陰霾?!耙粠б宦贰被A建設投資大,能源、高鐵、核電等裝備制造會帶來大量鋼鐵需求;有色金屬將添新動力,有色金屬行業要借助“一帶一路”戰略加快“走出去”,瞄準“低品位”礦山開發、擴大有色金屬應用等技術需求攻關,打破資源環境約束瓶頸,同時,還要努力實現跨行業的融合,同產業資本與金融資本耦合,重塑產業價值鏈體系;黃金行業將獲重大機遇,“一帶一路”戰略的實施,連接了國內和國外的黃金供需市場。

        再次,地質工作將大有可為:“一帶一路”戰略將是我國未來10年的重大政策紅利,將給包括地質工作在內的諸多行業帶來新的發展機會?!耙粠б宦贰毖鼐€國家礦產資源極為豐富,是世界礦物原材料的主要供給基地,在全球經濟和社會發展中占有舉足輕重的位置。從國家的頂層設計來看,“一帶一路”戰略將以打造6條經濟走廊和海上戰略支點為核心,以通路、通航和通商為發力點,向縱深推進。中國地調局的“一帶一路”計劃也緊緊圍繞著新亞歐大陸橋經濟走廊、中伊土經濟走廊、中巴經濟走廊、孟中印緬經濟走廊、中新經濟走廊、中蒙俄經濟走廊等6條經濟走廊及海上戰略支點布局。這一系列具有戰略高度的地質工作的目標非常明確:建立完善全球地質礦產和投資條件數據庫,為國家有關部門制定資源勘查和開發政策提供可靠的地質礦產基礎資料數據,為國內地勘單位和礦業企業“走出去”開展境外礦產資源風險勘查提供戰略靶區;同時,指導我國邊境地區地質找礦和資源環境評價,提升地質礦產國際合作的層次和效果。

        二、國土資源部取消探礦權采礦權協議出讓申請審批

        按照《國務院關于取消非行政許可審批事項的決定》相關要求,國土資源部于2015年8月24日印發了《國土資源部關于嚴格控制和規范礦業權協議出讓管理有關問題的通知》,將嚴格管理和規范礦業權協議出讓。

        通知對勘查、開采項目出資人進行了確定,并經礦業權登記管理機關集體會審,對準許以協議方式出讓探礦權、采礦權的5種情形進行了規定。根據通知,協議出讓探礦權、采礦權,應當符合礦產資源規劃及國家相關產業政策。符合協議出讓條件的,按照探礦權、采礦權審批登記權限,由登記管理機關審批登記頒發勘查許可證、采礦許可證,不再單獨進行協議出讓申請審批。

        通知規定,申請以協議方式出讓探礦權,原則上應提交普查以上(含普查)礦產勘查程度的資源儲量報告,并按相關規定處置價款。屬于下列情形之一,可先依法申請辦理勘查許可證,達到普查以上(含普查)程度后再按規定進行價款處置:國家已出資勘查但未形成礦產地區塊,礦產勘查未達到普查以上(含普查)工作程度的;屬低風險類礦種的探礦權人申請擴大勘查范圍或者采礦權人申請在其深部、毗鄰區域進行勘查,礦產勘查未達到普查以上(含普查)工作程度的。

        通知還規定,國務院批準的重點礦產資源開發項目和為國務院批準的重點建設項目提供配套資源的礦產地,或者為列入國家專項的老礦山(危機礦山)尋找接替資源的找礦項目和異地實施危機礦山接替資源找礦項目,需由采礦權人向登記管理機關提供有關批準文件或項目計劃通知;省級人民政府批準的儲量規模為大中型的礦產資源開發項目,屬國土資源部發證權限的,由申請人持省級人民政府向國土資源部提出協議出讓申請的文件,向國土資源部提出申請;不屬于國土資源部發證權限的,由申請人持省級人民政府同意協議出讓的書面意見或相關批準文件,向登記管理機關提出申請。

        對于已設采礦權需要整合或利用原有生產系統擴大勘查開采范圍的毗鄰區域,屬國土資源部發證權限的,由采礦權人持省級國土資源主管部門出具的書面意見,向國土資源部提出申請;不屬于國土資源部發證權限的,由采礦權人按照審批權限向登記管理機關提出申請。對于已設探礦權需要整合或因整體勘查擴大勘查范圍涉及周邊零星資源的,若所擴范圍超過現有勘查區塊面積25%以上(含),需經省級國土資源主管部門組織專家論證不宜單獨另設探礦權后,由探礦權人向登記管理機關提出擴大變更申請;所擴范圍不足現有勘查區塊面積25%的,由探礦權人直接向登記管理機關提出擴大變更申請。

        此外,石油、天然氣、煤成(層)氣、頁巖氣和放射性礦產的探礦權、采礦權協議出讓管理辦法由國土資源部另行制定。據悉,此通知印發之日起原《國土資源部關于嚴格控制和規范礦業權協議出讓管理有關問題的通知》同時廢止。

        三、中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》

        生態文明體制改革是全面深化改革的應有之義。2015年9月11日召開的中共中央政治局會議,審議通過了《生態文明體制改革總體方案》。就《生態文明體制改革總體方案》而言,其不是一個文件,而是一組文件,即1+6。1是《生態文明體制改革總體方案》,6是包括《環境保護督察方案(試行)》、《生態環境監測網絡建設方案》、《開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》、《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》、《編制自然資源資產負債表試點方案》、《生態環境損害賠償制度改革試點方案》等6個方面的配套政策。

        總體方案提出,生態文明體制改革總的目標是,到2020年,構筑起由8項制度構成的產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系,推進生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化,努力走向社會主義生態文明新時代??傮w方案的主要內容分為10個部分,共56條。全部內容可用6+6+8概括,一個“6”是6大理念,另一個“6”是6項原則,“8”是8個支柱或8個制度。6個理念是尊重自然、順應自然、保護自然,發展和保護統一,綠水青山就是金山銀山,自然價值和自然資本,均衡空間,山水林田湖是生命共同體。6項原則是堅持正確方向,自然資源公有,城鄉環境治理體系統一,激勵和約束并舉,主動行為和國際合作結合,試點先行與整體推進結合。8項制度是自然資源資產產權制度,國土開發保護制度,空間規劃體系,資源總量管理和節約制度,環境治理體系,環境治理和生態保護的市場體系,績效考核和責任追究制度。

        由該方案可見,生態文明體制改革確立的理念、遵循的原則,都需要具體的制度予以貫徹實施:建立歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度;覆蓋全面、科學規范、管理嚴格的資源總量管理和全面節約制度;反映市場供求和資源稀缺程度,體現自然價值和代際補償的資源有償使用和生態補償制度;以改善環境質量為導向,監管統一、執法嚴明、多方參與的環境治理體系……一系列制度將為生態文明體制改革的順利推進提供保障。

        四、國土資源部發布《中國礦產資源報告(2015)》

        國土資源部2015年10月發布的《中國礦產資源報告(2015)》顯示,2014年中國進一步摸清家底、加強資源節約與綜合利用、完善礦產資源管理政策、提高地質工作服務水平,實現多個“首次”、創造了多個“第一”。2014年,中國地質勘查投入1145億元,新發現大中型礦產地249處。油氣勘查取得重大突破,頁巖氣首次探明地質儲量1068億立方米,石油勘查新增探明地質儲量10.6億噸,天然氣9438億立方米。25種重要礦產資源潛力評價表明,礦產資源平均查明率為30.3%,找礦潛力巨大。2000米以淺,煤炭預測資源量3.88萬億噸,資源查明率為29.6%;鐵礦預測資源量1960億噸,資源查明率為33.1%;銅礦預測資源量3.04億噸,資源查明率為29.5%;鋁土礦預測資源量179.7億噸,資源查明率為20.3%。

        資源節約與綜合利用進一步加強。中國制定和發布了礦產資源綜合利用評價指標標準,連續3年共發布20個礦種的開采回采率、選礦回收率、綜合利用率指標要求,連續3年共優選出159項先進適用技術予以推廣,分4批優選661家礦山企業作為國家級綠色礦山試點單位。

        礦產資源管理政策進一步完善。中國對礦產資源勘查區塊登記、開采登記和探礦權采礦權轉讓管理等行政法規進行修改,發布了地質環境監測管理辦法和國土資源行政處罰辦法,取消23項與礦產資源相關行政及非行政審批事項。將煤炭、原油、天然氣等礦產資源補償費降為零費率,煤炭資源稅實行從價定率計征。

        地質工作服務水平進一步提高。截至2014年底,1∶5萬區域地質調查和1∶25萬區域地質修測面積分別占陸域國土面積的31.7%和61.7%。首次實現中國管轄海域1∶100萬區域地質調查全覆蓋。2014年,施工探采結合水文井170多眼,解決了30萬缺水群眾飲水困難。全國地質資料共享服務平臺全年訪問量62萬次; 國家和省級地質資料機構提供資料服務13萬份次。

        五、最高檢發布地勘單位和人員所涉有關犯罪的批復

        最高人民檢察院于2015年10月27日發布了《關于地質工程勘測院和其他履行勘測職責的單位及其工作人員能否成為刑法第二百二十九條規定的有關犯罪主體的批復》,自2015年11月12日起施行。該《批復》指出:“地質工程勘測院和其他履行勘測職責的單位及其工作人員在履行勘察、勘查、測繪職責過程中,故意提供虛假工程地質勘察報告等證明文件,情節嚴重的,依照刑法第二百二十九條第一款和第二百三十一條的規定,以提供虛假證明文件罪追究刑事責任;地質工程勘測院和其他履行勘測職責的單位及其工作人員在履行勘察、勘查、測繪職責過程中,嚴重不負責任,出具的工程地質勘察報告等證明文件有重大失實,造成嚴重后果的,依照刑法第二百二十九條第三款和第二百三十一條的規定,以出具證明文件重大失實罪追究刑事責任?!?/p>

        我國刑法第二百二十九條規定:“承擔資產評估、驗資、驗證、會計、審計、法律服務等職責的中介組織的人員故意提供虛假證明文件,情節嚴重的,處五年以下有期徒刑或者拘役,并處罰金。前款規定的人員,索取他人財物或者非法收受他人財物,犯前款罪的,處五年以上十年以下有期徒刑,并處罰金。第一款規定的人員,嚴重不負責任,出具的證明文件有重大失實,造成嚴重后果的,處三年以下有期徒刑或者拘役,并處或者單處罰金?!奔锤鶕摋l款規定,地質工程勘測單位和個人并非本罪的主體,僅有評估機構、驗資機構、會計、審計及法律機構可能構成本罪。但在2015年11月12日之后,根據上述最高檢的批復,把地質工程勘測單位和個人已包括在內,擴大了本罪的主體。

        該批復的實施將制止礦產資源勘查過程中地質工程勘測單位和工作人員為了滿足委托人的需要或意愿,而故意提供虛假的工程地質勘察報告,或者嚴重不負責任,出具的工程地質勘察報告等證明文件重大失實的行為,有效地遏制資料作假的問題,凈化礦產資源勘查市場和減少相關糾紛的發生。

        六、國務院辦公廳發布《編制自然資源資產負債表試點方案》

        國務院辦公廳于2015年11月8日發布了《關于印發編制自然資源資產負債表試點方案的通知》,部署全面加強自然資源統計調查和監測基礎工作,堅持邊改革實踐邊總結經驗,逐步建立健全自然資源資產負債表編制制度。

        方案提出,通過探索編制自然資源資產負債表,推動建立健全科學規范的自然資源統計調查制度,努力摸清自然資源資產的家底及其變動情況,為推進生態文明建設、有效保護和永續利用自然資源提供信息基礎、監測預警和決策支持。方案要求,試點工作應遵循堅持整體設計、突出核算重點、注重質量指標、確保真實準確和借鑒國際經驗的原則。試點的主要內容是,根據方案采集、審核相關基礎數據,研究資料來源、核算方法和數據質量控制等關鍵性問題,探索編制高質量的自然資源資產負債表。按照優先核算具有重要生態功能的自然資源的考慮,試點地區主要是探索編制土地資源、林木資源、水資源實物量資產賬戶,有條件的試點地區還可以探索編制礦產資源實物量資產賬戶。在試點過程中及時總結評估試點效果和存在問題,形成可復制可推廣的改革經驗。根據試點經驗,國家統計局將會同有關部門制定統一的自然資源資產負債表編制制度,并編制出全國自然資源資產負債表。

        根據自然資源的代表性和有關工作基礎,方案提出在內蒙古自治區呼倫貝爾市、浙江省湖州市、湖南省婁底市、貴州省赤水市、陜西省延安市開展編制自然資源資產負債表試點工作。目前,國家統計局正在會同國務院有關部門積極部署推動試點工作。按照方案的要求,探索編制自然資源資產負債表,推動建立健全科學規范的自然資源統計調查制度,努力摸清自然資源資產的“家底”及其變動情況,為完善資源消耗、環境損害、生態效益的生態文明績效評價考核和責任追究制度提供信息基礎,可以為生態文明建設和綠色低碳發展提供信息支撐、監測預警和決策支持。

        七、“兩高”發布司法解釋規范辦理危害生產安全刑事案件,生產安全事故中“隱名持股人”可認定為犯罪主體

        在危害生產安全刑事案件中,對于身居幕后的“隱名持股人”該如何追責?對于故意隱匿、遺棄事故受傷人員的行為又該如何定罪?針對公眾所關心的生產安全事故中涉及的相關法律適用問題,最高人民法院、最高人民檢察院于2015年12月聯合發布《關于辦理危害生產安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》(下稱《解釋》)給予明確規定。

        《解釋》共17條,針對辦理危害生產安全刑事案件起訴、審判過程中存在的突出法律適用問題,作出了有針對性的規定,內容涵蓋相關犯罪主體范圍、定罪量刑標準、從重從輕處罰情節的具體運用以及相關公職人員貪污賄賂、瀆職犯罪的認定處理等方面的多個重要問題?!督忉尅穼⒂?015年12月16日起正式實施。

        近年來,在一些危害生產安全的刑事案件中,“隱名持股人”的話題不斷發酵。針對這一情況,《解釋》明確規定,負有組織、指揮或者管理職責的實際控制人、投資人,或者對安全生產設施、安全生產條件不符合國家規定負有直接責任的實際控制人、投資人,可以認定為相關犯罪的犯罪主體,以嚴密刑事法網,確保刑罰效果。據了解,實踐中,某些黑煤窯、礦山業主在生產安全事故發生后,為掩蓋事故事實、逃避法律追究,不僅不組織搶救和向相關部門報告,反而故意隱匿、遺棄事故受傷人員,甚至做出堵塞出事礦井、掩蓋事故真相的惡劣行為,導致被困人員和被隱匿、遺棄人員死亡、重傷或者重度殘疾,社會危害嚴重。為此,《解釋》明確,對于上述行為,應依法以故意殺人罪或者故意傷害罪定罪處罰。

        《解釋》強調要嚴懲相關貪污賄賂和瀆職犯罪,明確規定國家工作人員違反規定投資入股生產經營,構成本解釋規定的有關犯罪的,或者國家工作人員的貪污、受賄犯罪行為與安全事故發生存在關聯性的,從重處罰,同時構成貪污、受賄犯罪和危害生產安全犯罪的,依照數罪并罰的規定處罰。

        據了解,近年來,不乏危害生產安全犯罪分子短時期內再次重操舊業的案例,從而引發新的生產安全事故。對此,《解釋》對如何適用禁止令和職業禁止措施作出了規定。其中,對于實施危害生產安全犯罪適用緩刑的犯罪分子,可以根據犯罪情況,禁止其在緩刑考驗期限內從事與安全生產相關聯的特定活動。而對于被判處刑罰的犯罪分子,可以根據犯罪情況和預防再犯罪的需要,禁止其自刑罰執行完畢或者假釋之日起三年至五年內從事與安全生產相關的職業。

        八、環保部、國土資源部:礦產資源規劃無環評將不予審批

        環境保護部、國土資源部于2015年12月就做好礦產資源規劃環境影響評價工作聯合發出通知明確提出,國土資源主管部門在組織編制有關礦產資源規劃時,應根據法律法規要求,嚴格執行規劃環境影響評價制度,同步組織開展規劃環境影響評價工作。未依法編寫環境影響篇章或說明、環境影響報告書的,規劃審批機關應當要求其補充;未補充的,規劃審批機關不予審批。

        為進一步指導和規范礦產資源規劃環境影響評價工作,切實統籌好資源開發與環境保護,大力推進生態文明建設,通知要求,各省、自治區、直轄市環境保護廳(局)、國土資源廳(局),新疆生產建設兵團環境保護局、國土資源局要做好以下三方面工作:一是切實加強礦產資源規劃環境影響評價工作,二是準確把握礦產資源規劃環境影響評價的基本要求,三是嚴格規范礦產資源規劃環境影響報告書審查。

        通知要求,礦產資源規劃編制過程中,應堅持資源開發與環境保護協調發展,及時開展規劃環境影響評價,充分吸納規劃環評提出的優化調整建議和減緩不利環境影響的對策措施,強化資源開發合理布局、節約集約利用和礦區生態保護。規劃實施后,規劃編制機關應當將規劃環評的落實情況和實際效果等納入規劃評估重要內容;對于有重大環境影響的規劃,規劃編制機關應及時組織規劃環境影響的跟蹤評價,將評價結果報告規劃審批機關,并通報相應環境保護部門。

        通知指出,分類開展礦產資源規劃環評工作。需編寫環境影響篇章或說明的礦產資源規劃包括:全國礦產資源規劃、全國及省級地質勘查規劃、設區的市級礦產資源總體規劃、重點礦種等專項規劃。需要編制環境影響報告書的礦產資源規劃包括:省級礦產資源總體規劃,設區的市級以上礦產資源開發利用專項規劃,國家規劃礦區、大型規模以上礦產地開發利用規劃??h級礦產資源規劃原則上不開展規劃環境影響評價,各省級人民政府有規定的按照其規定執行。

        通知要求,礦產資源規劃環境影響評價應立足于改善區域生態環境質量、促進資源綠色開發,分析規劃實施的協調性和資源環境制約因素,預測規劃實施對區域生態系統、水環境、土壤環境等的影響范圍、程度和變化趨勢,統籌做好規劃和規劃環評的信息公開與公眾參與,提出預防和減輕不良環境影響的對策措施。通知還分別對全國、省級、設區的市級礦產資源規劃環境影響評價做出具體要求。通知明確提出,規劃編制機關在報送礦產資源規劃草案時,應將環境影響篇章或說明、環境影響報告書一并報送規劃審批機關。國土資源主管部門在審批規劃草案時,應當將環境影響報告書結論以及審查意見作為規劃審批決策的重要依據。

        九、法治政府建設實施綱要(2015—2020年)印發

        2015年12月,中共中央、國務院印發了《法治政府建設實施綱要(2015~2020年)》?!毒V要》指出,黨的十八大把法治政府基本建成確立為到2020年全面建成小康社會的重要目標之一,意義重大、影響深遠、任務艱巨。為深入推進依法行政,加快建設法治政府,如期實現法治政府基本建成的奮斗目標,針對當前法治政府建設實際,制定本綱要。

        《綱要》總體目標是:經過堅持不懈的努力,到2020年基本建成職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

        十、中國“十三五”能源發展路徑:瞄準清潔低碳

        2015年12月29日,在全國能源工作會議上,國家能源局局長努爾·白克力闡述了“十三五”中國能源發展路徑?!笆濉逼陂g,中國以年均3.6%的能源增速保障了國民經濟7.8%的增速,單位GDP能耗累計下降18.2%。水電、核電、風電、太陽能發電裝機規模分別增長1.4倍、2.6倍、4倍和168倍,帶動非化石能源消費比重提高了2.6個百分點。

        努爾·白克力說,中國能源結構優化步伐加快。預計“十三五”及今后一段時期,煤炭消費比重將進一步下降,天然氣和非化石能源將繼續較快增長。他闡述了“十三五”能源發展多個目標,包括增強能源供給能力,關鍵技術裝備取得新突破,大幅度增加非化石能源消費比重,化石能源清潔利用取得新突破,國際合作廣泛深入等。要實現“十三五”能源發展目標,必須注重“七個堅持”:一是堅持系統優化,提高能源協調發展水平。要結合區域戰略的實施,優化高耗能產業和能源開發布局,同時,要推動能源協同發展和互補利用。二是堅持綠色低碳,推動能源消費革命。要實施能源消費總量和消費強度雙控制,嚴格控制煤炭消費,推進重點地區煤炭減量替代,加快重點領域用能變革,提高天然氣和非化石能源消費比重。三是堅持多元發展,推動能源供給革命。著眼于優化中國能源供應結構,大力提高清潔能源供應比例。四是堅持創新驅動,推動能源技術革命。聚焦推動能源重大變革的技術,積聚優勢力量,超前部署加大科技攻關,提高自主創新能力。五是堅持公平效率,推動能源體制革命。要落實電力體制改革指導意見,盡快出臺和實施油氣體制改革方案,把電網、油氣管網打造成公平服務于上下游產業、優化資源配置的公共平臺。六是堅持擴大開放,全方位加強能源國際合作。擴大海外油氣等能源生產基地,推進核電、水電、火電及特高壓輸電“走出去”。要積極參與全球能源治理,參與相關國際標準的制定。七是堅持惠民利民,提升能源普遍服務水平。加快基礎設施建設,不斷滿足人民群眾用能需要。

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